Las Evaluaciones del Sistema Educacional Chileno: El dedo quemado por el sol.
En
Chile, con el fin de la dictadura y específicamente a partir de la década de
los 90 del siglo XX, se impulsó senda
reforma educacional que buscaba modernizar su sistema y consolidar el sistema
educativo anterior heredado por la dictadura con una fuerte impronta ideológica
neoliberal.
A
partir de la década de los 80 y en dictadura, se había incorporado dentro de su
política el mecanismo de competencia e incentivos a través de subsidios a la demanda o vouchers,
que operan mediante subvenciones
directas a los individuos. Esto estimuló al sector privado introduciendo una
fuerte competencia primero en su interior, y con el sector público luego.
La
reforma, se apoyó principalmente en dos ejes, el acceso equitativo a la
educación y la calidad. Para ello, como base de su política, se centró en
desarrollo de programas de mejoramiento e innovación pedagógica, el desarrollo
profesional de los docentes, una reforma curricular y la implementación de una
jornada escolar completa (Arellano, 2001).
Sin
embargo, el modelo educacional chileno no posee un mecanismo que evalúe su sistema
educacional de manera integrado ni sistemáticamente (MINEDUC-OEI, 1993), por lo que, como
mecanismo de seguimiento del proceso, se adecuó el sistema de medición
nacional, SIMCE (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación),
consistente en una prueba estandarizada aplicada a 4º básico todos los años, y
a 8º básico y 2º medio alternadamente año por medio. También un aprueba cada
dos años de inglés a 3º de secundaria y una evaluación muestral todos los años
de Educación Física en 8º básico. La prueba se acompaña de un cuestionario de
contexto, donde se recoge información, sobre los docentes, padres y apoderados.
Además el sistema y el mismo instrumento SIMCE ha sido evaluado por pruebas
internacionales como PISA y TIMMS.
Estos
sistemas, han reflejado avances lentos y grandes brechas en el rendimiento
entre los sectores sociales en claro desmedro de los sectores más desposeídos y
también, diferencias sustanciales entre el sector privado y el público,
situación que ha tendido más bien a la estabilidad durante el tiempo. Además,
las mediciones internacionales han ubicado a Chile muy por debajo de las medias
de la OCDE u otros estándares, por lo que la calidad del sistema educacional
chileno, según estos análisis, queda altamente cuestionado.
A
esta situación se le suman los fuertes movimientos sociales liderados por los
estudiantes los años 2006 y 2011 para exigir una profunda reestructuración del
sistema educativo chileno heredado de la dictadura, demanda que solicita una
exigencia central, reformas sustanciales al modelo económico y político en
Chile. Desde esta última perspectiva, por su relevancia y el amplio apoyo
social obtenido, la percepción es de crisis profunda del sistema educacional.
Paradójicamente,
la opinión de quienes han liderado el desarrollo de la reforma y el modelo
educacional actual es distinta: “Precisamente,
porque el país ha resuelto las carencias históricas y ha alcanzado un estándar
razonable de desempeños, el Panel estima que la situación de la educación
chilena está lejos de ser caracterizada como de crisis.” (MINEDUC, 2010)
Se evidencia entonces desde la
óptica de los protagonistas del sistema- los estudiantes- y quienes se encargan
de implementarla, una diferencia sustancial respecto de la evaluación del
sistema educativo, lo cual nos lleva a preguntarnos lo obvio, ¿La diferencia
estará en lo que están evaluando?
Los estudiantes, argumentan
desde lo cotidiano, con lo que no les gusta o cuadra del sistema en el que
aprenden, desde su situación económica,
pues son ellos los que financian el 70 % del sistema (OCDE, 2004), desde el agobio de
la deuda y el crédito y desde la desigualdad social, que se evidencia
transversalmente en todos los indicadores, pero también, desde la óptica más
política y del país que les gustaría vivir.
El Ministerio de Educación, a
su vez, es considerado como un equipo altamente cualificado, por ejemplo, según
el Centro de Estudios en Políticas Públicas en su informe Evaluación de
Sistemas Educativos: Chile; en el que participa la ex Ministra de Educación
mariana Aylwin, es definido como:
El MINEDUC aparece como un actor central. Reconocido por su
profesionalismo, capacidad de reflexión e innovación, sus titulares han sido
figuras reconocidas del mundo político de Chile, lo que permite observar el
prestigio y los grados de autonomía de este espacio al interior del gobierno
nacional. (2007, pág. 9), luego se agrega; El MINEDUC
tiene grandes condiciones técnicas y de continuidad en sus equipos, que han
desarrollado interesantes ideas, proyectos y materiales educativos. (pág. 15)
Esta
continuidad, la ha llevado a desarrollar una política coherente y común por más
de 20 años, más allá de los cambios de gobierno y orientación política de estos
y que se perfila sobre todo a evaluar y mejorar la reforma educacional iniciada
en los años 90.Uno podría pensar que ella obedece a principios de diseño de
proyecto país, sin embargo, la carencia de esto último, es justamente uno de
los aspectos más criticados del sistema por los estudiantes.
En su evaluación
del sistema educativo chileno el CEPP, se diagnóstica que debieran revaluarse la
gobernalidad de las herramientas de gobierno con que se cuentan pues:
El hecho de contar con un
sistema sumamente descentralizado, en el que gran cantidad de actores toman
decisiones, dificulta la visión sistémica y la articulación de las acciones. En
tal sentido es preciso revisar los mecanismos de gestión del sistema y evaluar
la capacidad de gobierno de los mismos sobre las variables estratégicas, y los
modos de representar institucionalmente a los actores principales del sistema
en las decisiones que se consideran. (2007, pág.
37)
Así,
la principal dificultad que pareciera tener el sistema para alcanzar los logros
propuestos estaría en un problema estructural que corresponde además a la principal característica del modelo, la
excesiva descentralización.
En esta misma línea sobre las falencias estructurales
que presenta el sistema, Donoso (2004) profundiza:
(…) este proceso de Reforma tiene
fuertes contradicciones entre los postulados pedagógicos y el racional
financiero neoliberal sobre el que opera el sistema, desatando una crisis que
se agudiza en la operación de un modelo de funcionamiento en el cual el
Ministerio de Educación, no dispone de las herramientas legales adecuadas para
garantizar el cumplimiento de los estándares educativos de los diversos
establecimientos escolares, situación estructural que no ha sido resuelta y
marca la crisis de estancamiento de los logros escolares, en un país marcado
por fuertes desigualdades sociales que la educación no puede ignorar ni menos
mitigar. (pág. 1)
Como principales dificultades,
Donoso (2004) observa la inmediatez de resultados que el modelo neoliberal
busca en la racionalidad propia inversión-resultado y a la vez, la exigencia de
lo tangible como idea de eficiencia y advierte sobre la exacerbación técnica
del cual el modelo hará uso si no existen las reorientaciones necesarias. Obviamente
estas recomendaciones no fueron escuchadas. Por otra parte concluye, que la principal
dificultad en el logro de estándares de calidad y equidad se encuentra en “la gran desigualdad de
capital económico, social, educacional y cultural” (pág. 128).Esta situación,
dicho sea de paso, se ha mantenido como lo demuestra el último informe de la
CEPAL (2012) respecto a la
distribución de la riqueza en chile.
En resumen, el MINEDUC está
consciente de la dificultad que presenta el sistema, pues como misma reconoce,
los logros no son los esperados en razón del esfuerzo e inversión hechos, sin
embargo, persiste en su política de buscar “responsables”:
Creo que a Chile le vendría muy bien retomar
esa antigua tradición en la que las escuelas rinden cuentas por los
rendimientos académicos de sus alumnos. Me atrevería a decir que las escuelas,
sus directivos y sus profesores viven en la actualidad en un clima de semi –
impunidad en lo que se refiere al desempeño escolar de los alumnos. No están
haciendo la pega y sin una rendición de cuentas más acabada difícilmente la
harán (…) A mi juicio se revela aquí que no han reflexionado adecuadamente
sobre su trabajo, algo que es propio de personas que laboran en un ambiente
relajado y poco exigente. (Beyer, 2002)
Volviendo a la evaluación del sistema,
si el MINEDUC no reconoce esta falencia de su proyecto, entonces ¿cuáles son
los parámetros de su evaluación?
Obedecen principalmente a principios
del modelo que lo constituye, es decir aspectos economicistas y por lo tanto técnicos
El modelo económico impuesto
en la dictadura y mantenido luego, busca generar crecimiento a través de ser un
referente de libertad económica con la que pretende atraer la inversión externa
y mejorar la competitividad en las exportaciones primarias, principal fuente de
ingresos chilena, para ello, necesita relacionarse con los principales agentes
económicos mundiales y demostrar su disposición a aceptar sus recomendaciones.
Hoy, Chile acepta
formalmente la invitación de los 30 países de la OCDE a sumarse a ellos,
convirtiéndose en el primero de América del Sur en adherirse a esta
organización. Para Chile, esto representa el reconocimiento de casi 20 años de
reforma democrática y de políticas económicas sólidas. Para la OCDE, es un paso
importante en sus esfuerzos por construir una economía global más fuerte, más
limpia y más justa.
Chile ha trabajado
arduamente para cumplir con los requisitos de la OCDE. Con esta adhesión, se
une a una organización cuyos miembros trabajan al unísono para encontrar
soluciones comunes a problemas globales, desde los desafíos de la política
económica hasta la respuesta al cambio climático (…) Pertenecer a la OCDE
significa estar en el centro del diseño y de la implementación de las reglas
que moldearán la economía y la sociedad de mañana (…) Orienta a los Gobiernos
en su búsqueda de la excelencia educativa.(…) (Gurría, 2010)
Las palabras del secretario general de
la OCDE, son contundentes al demostrar lo riguroso que ha sido Chile en cumplir
con lo encomendado.
Chile solicita su ingreso a la OCDE el
año 1993, pasando a partir de ese momento a ser participante ad hoc y
observador. Dentro de los requisitos para participar se encuentra una
evaluación de su sistema educativo cuyos resultados fueron entregados el 2004,
este informe, probablemente el más completo que se haya realizado sobre el
sistema educativo chileno, será el que sirva de modelo respecto a las políticas
a seguir. Si bien el informe de la OCDE (2004) también establece criticas
contundentes al modelo desarrollado e incluso coincidencias en los problemas
estructurales, como por ejemplo:
La educación chilena está influenciada por una ideología que da una
importancia indebida a los mecanismos de mercado para mejorar la enseñanza y
el aprendizaje. Por lo tanto, el intervencionismo activo del centro, está limitado
por mecanismos de mercado. Los mecanismos de mercado, en la práctica, son
generalmente débiles estímulos para la implementación o mejoramiento
educacional, por numerosas razones. La más importante de ellas es que en el
sistema hay una capacidad inadecuada de respuesta a los estímulos del mercado
para producir un mayor aprendizaje estudiantil. La falta de capacidad de
liderazgo instruccional y administrativo entre los directores de escuelas, se
une a la falta de autoridad de supervisión (aún en las escuelas privadas), para
entregar la mayor parte del poder en las manos de los profesores para que
puedan implementar reformas y mejorar el aprendizaje. Los profesores más
capaces pueden realizar esto, pero no los de baja capacidad. (OCDE, 2004,
pág. 290)
Al plantear las sugerencias la OCDE
(2004), ninguna de ellas apunta realmente a la reestructuración profunda, sino
mantener y ajustar los mecanismos de control respecto a la eficacia y eficiencia,
es decir la tecnificación del proceso.
Así por ejemplo, se sugiere que “El Ministerio debería clarificar el
propósito primario del SIMCE para enfocarse en el rendimiento escolar como una
medida de la calidad de la educación.” (OCDE, 2004,
pág. 295)
Dentro de los requisitos de
participación de Chile al interior de la OCDE está el someterse a la prueba
PISA, que dentro de la lógica anterior permite “retroalimentar el currículo nacional
y compararlo con las exigencias internacionales” (SIMCE, 2012,
pág. 3).
Lo que ha llevado a que paulatinamente el SIMCE se subordine a los estándares de
PISA, al menos en sus pretensiones.
Tenemos aquí entonces, el primer gran
referente de evaluación que se propone el MINEDUC, como parte de una estrategia
país, de inserción en el sistema económico mundial y en la lógica del libre
mercado absoluto como propone su línea económica neoliberal.
En la misma lógica se pueden encontrar
los objetivos que el Estado chileno se impuso en el mismo período:
Los desafíos de la etapa presente (2003-2006),
son definidos por el Gobierno en términos de dos grandes ejes de política: i)
ampliar las oportunidades educacionales y distribuirlas con equidad; ii)
fortalecer el capital humano del país. El primer objetivo representa la
contribución del sistema educativo al desafío de superar la desigualdad y fortalecer
la cohesión de la sociedad Chilena. El segundo, aporta desde este sector al
crecimiento económico, en el contexto de la globalización y la sociedad de
conocimiento. Ambos objetivos se retroalimentan. No es posible lograr plena
equidad en educación, sin las condiciones materiales que crea el crecimiento
económico. No se fortalece la capacidad competitiva del país, sin una población
universalmente educada y competente; no se produce crecimiento sustentable si
el conocimiento se reparte desigualmente. (UNESCO-IBE,
2006, pág. 2)
Respecto al primer punto de sus objetivos; ampliar
las oportunidades educacionales con equidad, se puede deducir, por lo que hemos
visto, que las medidas incluidas dentro del sistema de reforma y sus ajustes estaban
contempladas en ellas. Sin embargo, interesante es poner atención en el segundo
punto que se refiere al fortalecimiento del capital humano. Por lo que su uso
como objetivo de política de Estado nos demuestra la coherencia de los
objetivos propuestos.
El capital humano, es un concepto técnico y
parte de un discurso economicista en el que la persona se convierte en un
recurso en función de la producción, que será incrementada en la medida de una
mejor calidad de la educación.
En el informe Capital Humano en Chile (2003) de los influyentes Joaquín Brunner y Gregory
Elacqua, se plantean las principales dificultades que poseía Chile para una
mejor competitividad:
Si bien la educación
chilena ha experimentado cambios y progresos, ella no está en condiciones de
responder a las necesidades de más largo aliento que deben satisfacerse para
garantizar el desarrollo sostenido del país. Sus potencialidades se ven coartadas
por la falta de escuelas efectivas capaces de compensar las desigualdades de
origen socio-familiar de los alumnos y, en el nivel superior, por la
insuficiente capacidad para producir innovaciones tecnológicas, producto de la
desvinculación existente entre las empresas y los organismos que generan y
transfieren el conocimiento avanzado. (2003, pág. 6)
Acto seguido para enfrentar esta situación,
los autores proponen una serie de medidas que considero muy relevantes al menos
resumir en lo siguiente:
1)
Para avanzar el país necesita definir y
mantener de ahora en adelante una política coherente y efectiva de ampliación y
mejoramiento de su capital humano, incluyendo de manera integrada las políticas
de educación fundamental (preescolar, básica y media), de educación superior y
de educación continua, con su triple componente de capacitación laboral,
educación compensatoria y educación a distancia
2)
Es urgente reponer este “círculo
virtuoso” en un nivel tecnológicamente más alto de la economía y en un nivel
suprior de capital humano, como condición para empujar otra vez hacia arriba,
sostenidamente, la productividad y competitividad del país.
3)
Al comenzar el siglo XXI, obtener que
todos los chilenos en edad de trabajar completen al menos 12 años de educación
es un imperativo de equidad y de política económica. (…) universalizar la
enseñanza media de los jóvenes, reducir al mínimo la deserción escolar y
ofrecer oportunidades de formación continua a cerca de la mitad de la fuerza de
trabajo que no cuente con 12 años de educación.
4)
Chile necesita focalizar sus políticas
educacionales en la calidad de los conocimientos y competencias que adquieren
las personas.(…) Ahora en cambio importa más cuánto se educan y con qué impacto
sobre los niveles de productividad de la economía. La política educativa debe
generar un conjunto de dispositivos y procedimientos que presionen a las
escuelas a elevar su efectividad
5)
La reforma educacional debiera
concentrarse, de ahora en adelante, en generar escuelas efectivas, con
profesores efectivos. La meta a corto plazo tiene que ser: subsidiar solamente
escuelas efectivas y favorecer la permanencia en el sistema únicamente de
profesores que muestren efectividad probada mediante procedimientos rigurosos
de evaluación.
6)
Chile necesita avanzar rápidamente hacia
la universalización de la educación preescolar y mejorar la calidad de su
provisión, involucrando a las familias y creando redes comunitarias para este
efecto.
7)
Chile requiere completar y corregir el
proceso de descentralización escolar dotando de autonomía a las escuelas
municipales, fijando estándares nacionales de logro respecto de los cuales los
alumnos sean continuamente evaluados, revisando permanentemente el currículo
para evitar su obsolescencia o excesiva rigidez, modernizando el sistema de
inspección y apoyo a las escuelas para transformarlo de un aparato burocrático
de control en una instancia de evaluación y respaldo a los docentes,
alivianando el peso de reglamentaciones que inhiben la innovación y ampliando
la información sobre resultados a los alumnos, las familias y la comunidad.
8)
Es imprescindible, por lo mismo, mejorar
y acreditar la formación inicial de los profesores y sujetar el ejercicio
profesional a exámenes periódicos, evaluar sistemáticamente el desempeño y
logro de los docentes y, definitivamente, adoptar un régimen salarial donde el
sueldo base sea acompañado de incentivos por capacidades, méritos y
especialización y por procedimientos descentralizados de negociación colectiva.
9)
Necesariamente, entonces, Chile tiene
que prepararse para invertir más en la formación de su capital humano, elevando
el gasto público en educación (en relación al producto y por alumno);
reasignando recursos hacia proyectos educativos que prueben ser más eficaces y
explorando todas las formas posibles para atraer recursos privados a la
enseñanza pública, sin que ello produzca exclusión de alumnos o genere una
mayor segmentación social de la oferta educativa.
10)
Para elevar la calidad y productividad
de su sistema de educación superior y ponerlo a la altura de las exigencias de
una economía basada en el uso intensivo de conocimientos, el país necesita
elevar las calificaciones del personal académico, ampliando las oportunidades
de formación en el nivel de postgrado, tanto dentro como fuera del país(…)
11)
Para acceder a un nivel tecnológicamente
más alto de la economía, y empujar otra vez hacia arriba su productividad y
competitividad, Chile necesita desplegar un esfuerzo concertado destinado a
ampliar su plataforma de conocimiento avanzado, multiplicar por dos—al menos—el
número de científicos e ingenieros dedicados a labores de I&D y aumentar al
doble su inversión actual en ciencia y tecnología,(…)
12)
El país requiere urgentemente definir
una política de innovación, encomendando su diseño y posterior seguimiento a un
grupo de tarea compuesto por el gobierno, el sector productivo y la academia, y
preocuparse de que en su implementación participen en la primera línea las
empresas, en estrecha relación con universidades, centros y laboratorios de
investigación y agencias de transferencia tecnológica (…)
13)
Necesita elevar los estándares de
producción estadística en el campo de la educación y el gobierno poner a
disposición de los investigadores, sin trabas, la información disponible. (Brunner & Elaqcua,
2003)
Cualquiera
que pueda observar las política educativa de los últimos diez años en Chile, se
podrá dar cuenta que las recomendaciones recién expuestas han sido un claro
referente para su implementación y que son estos los grandes lineamientos
adoptados.
Entonces
cuando nos preguntamos respecto a cuáles son los grandes parámetros con los que
se evalúa el sistema educativo chileno por parte de su gobierno, es claro que
no son los intereses educativos o pedagógicos los que priman si no los técnicos
y los criterios productivos.
Es obvio entonces que no exista mayor
preocupación respecto a las deficiencias desde lo pedagógico que implica volcar
todo el proceso educativo en función de pruebas estandarizadas, ni las
desigualdades y graves alteraciones que este proceso implica, ni las
injusticias sociales que ocurren en su seno, ni el desgaste y descalificación continua
que sufren los docentes, ni siquiera lo que piensan los principales protagonistas
del sistema, los estudiantes e incluso gran parte de la sociedad.
Vemos enfrentados entonces dos modelos de
evaluación del sistema educativo chileno, uno que se vive en carne propia, de
carne y hueso, que siente y que está vivo y otro que es propio del racionalismo
técnico, altamente calificado pero que mantiene a Chile entre los estándares de
mayor desigualdad social en Latino América.
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